Analyse
Wie sind die Ressortverantwortlichkeiten von Bündnis 90/Die Grünen in den Bundesländern? Bringen sie inhaltliche Präferenzen der Partei zum Ausdruck?
Während Koalitionsverhandlungen vereinbaren Parteien zum einen die Sachpolitiken für die Koalition, zum anderen den Zuschnitt und die Besetzung von Ämtern im Kabinett. Mit letzterem ist die Hoffnung verbunden, Politik in jenen Ressorts aktiv gestalten zu können, in denen die Partei den bzw. die Minister/in stellt.
Welche Relevanz einem Ministerium zugeschrieben wird, unterscheidet sich zwischen Ländern, politischen Systemen, politischen Ebenen und Parteien. Wir wollen hier beantworten, wie die Ressortverantwortlichkeiten von Bündnis 90/Die Grünen in den Bundesländern sind und ob sie inhaltliche Präferenzen der Partei zum Ausdruck bringen. Dafür wird zunächst dargestellt, welche Faktoren die Relevanz eines Ministeriums auf der Landesebene ausmachen können.
Zweitens wird ausgewertet, welche Geschäftsbereiche bzw. Ministerien Bündnis 90/Die Grünen in den bundesweit zehn Regierungsbeteiligungen[1] verantworten und wie grüne Spitzenpolitiker/innen diese Verteilung erklären. Abschließend erläutern wir die konkrete Bedeutung einzelner Ressorts für die Regierungsarbeit von Bündnis 90/Die Grünen.
Die Relevanz eines Ministeriums
Für wie relevant ein Ressort eingestuft wird, hängt von mehreren Faktoren ab (Kropp 2001). Auf Landesebene sind es erstens die Ministerien jener Politikfelder, in denen die Länder über großen Gestaltungsspielraum im Sinne von Zuständigkeiten, Personal und Budget verfügen.
So wird beispielsweise das Bildungsressort als relevant erachtet, da die Länder hier weitreichende Befugnisse haben. Als einflussreich gelten zweitens Querschnittsressorts wie Finanzen, Justiz und Inneres, die ein Mitspracherecht an vielen Politikfeldern einräumen. Jenseits der großen Überschriften sind drittens der Zuschnitt und die damit verbundenen Zuständigkeiten des Ressorts von Bedeutung.
Je mehr konkrete Geschäftsbereiche ein Ministerium verantwortet, desto relevanter die Position im Verhältnis zu den anderen Ressorts der Regierung. Zu guter Letzt unterscheidet sich die den Ministerien zugeschriebene Relevanz auch im Hinblick ihrer spezifischen Bedeutung für die unterschiedlichen Parteien.
Dies gilt vor allem dort, wo das öffentliche Ansehen des Ressorts mit programmatischen Schwerpunkten einer Partei überlappt. So schreiben die Unionsparteien dem Geschäftsbereich Inneres eine höhere Bedeutung zu als die anderen Parteien, die SPD den Themen Schule und Soziales und Bündnis 90/Die Grünen dem Umweltschutz (Linhart und Raabe 2015).
Wie erklärt sich die Besetzung von Ressorts und Geschäftsbereichen in den Ländern?
1. Bündnis 90/Die Grünen verantworten leicht überproportional viele Ministerien.
Kleineren Koalitionspartnern werden oft mehr Ministerien zugestanden, als ihnen nach Mandaten zustehen würde (Heinrich 2002). Dieser Befund spiegelt sich auch in den Regierungsbeteiligungen von Bündnis 90/Die Grünen wider (Grafik 1[2]).
Nur in zwei Koalitionen (Hessen, Berlin) verantworten sie weniger Ministerien als ihnen anteilig nach Sitzen zustünde, in den neun anderen Regierungsbeteiligungen dagegen überproportional viele. Aufgrund der wenigen Ministerien, die es in einer Koalition zu verteilen gibt, kann ein Großteil der Abweichungen auf Rundungsfehler zurückgeführt werden. Stärkster Ausreißer ist Niedersachsen.
Dort brachten Bündnis 90/Die Grünen 20 von insgesamt 69 Sitzen in die rot-grüne Koalition ein. Bei diesem Anteil (29,0 Prozent der Sitze) wären statt vier auch drei grüne Ministerien durchaus vertretbar. Allerdings ist die Anzahl bzw. der Anteil der Ressorts für sich genommen nur bedingt aussagekräftig, entscheidend sind auch die mit den Ressorts verbundenen Zuständigkeiten.
Hierbei fällt am Beispiel der niedersächsischen Landesregierung auf, dass vier niedersächsische grüne Minister/innen ihre Landesregierung in genauso vielen Fachausschüssen des Bundesrates – nämlich vier – vertreten wie ihre beiden grünen Kolleg/innen aus Hessen.
2. Für Bündnis 90/Die Grünen stehen die Themen Ökologie und Energiewende im Zentrum der Regierungsverantwortung.
In den bundesweit zehn Regierungsbeteiligungen verantworten Bündnis 90/Die Grünen zehn Mal die Geschäftsbereiche Energie und Umwelt und Klima. Damit verfügen sie mit Abstand über die meiste Regierungsverantwortung in der Energie- und Umweltpolitik – sowohl im Vergleich zu den anderen Parteien als auch parteiintern im Vergleich zu anderen Politikfeldern.
Die Dominanz in der Ökologiepolitik kommt insbesondere in jenen Koalitionen zum Ausdruck, in denen die Grünen darüber hinaus weitere Geschäftsbereiche mit ökologischen Zuständigkeiten wie Agrar und Verkehr verantworten (z.B. Rot-Grün in Hamburg, Schwarz-Grün in Hessen, Rot-Rot-Grün in Berlin). Grafik 2 zeigt die von Bündnis 90/Die Grünen verantworteten Geschäftsbereiche in zehn Landesregierungen.
Wichtig anzumerken ist, dass dies nicht mit Ministerien gleichzusetzen ist, da sich der Ressortzuschnitt in den Ländern unterscheidet. Beispielsweise sind Energie, Umwelt und Klima in Schleswig-Holstein in einem Ministerium verortet, in Hessen auf die zwei Ministerien Wirtschaft und Umwelt verteilt.
Insgesamt stellen die Grünen neben den zehn Umwelt- und Energieminister/innen auch sechs Minister/innen für Agrar, fünf für Verbraucherschutz und vier für Verkehr. Damit haben die Grünen beste Voraussetzungen dafür, ihr Profil als Partei der Ökologie in Regierungszeiten auszuspielen und zu schärfen.
3. Die Kernkompetenz der Partei und das inhaltliche Profil des Spitzenpersonals sind die beiden Faktoren, die die Ressortverantwortlichkeiten von Bündnis 90/Die Grünen in den Ländern erklären.
Fragt man grüne Spitzenpolitiker/innen der Länder danach, wie sich die Ressortverantwortlichkeiten ihrer Koalition erklären, nennen sie zwei Faktoren: Ökologie als Kernkompetenz der Partei und das inhaltliche Profil des Spitzenpersonals (Jungjohann 2016). Für Bündnis 90/Die Grünen gilt seit langem die ökologische Frage als zentrales Handlungsfeld der Regierungsarbeit.
Parteiintern dominiert die Auffassung, dass es politisch unklug wäre, das Herzstück der eigenen Programmatik und personellen Stärke in der Regierung nicht abzubilden. Zudem droht: Besetzen die Grünen das Ressort nicht, stecken sie dennoch in der Zuständigkeitsfalle, weil die eigene Klientel ihnen mögliche Defizite anlastet (Heinrich 2002). Darüber hinaus schreibt auch die Öffentlichkeit den Grünen die höchste Kompetenz in Sachen Umwelt- und Klimaschutz zu.
In Umfragen trauen regelmäßig 50 bis 60 Prozent der Bürger/innen den Grünen am ehesten zu, eine gute Umwelt- und Klimapolitik zu betreiben (Bukow 2017). Im Vergleich der Kernkompetenzen aller Parteien ist das der Spitzenwert (siehe Grafik 3). Umfragen in einzelnen Bundesländern bestätigen die hohen Kompetenzzuschreibungen im Bereich Umwelt, dicht gefolgt von Energie (Jungjohann in Arbeit).
Neben der Kernkompetenz beeinflusst auch das politische Profil des Spitzenpersonals die Ressortauswahl deutlich. Die inhaltliche Profilbildung in Oppositionszeiten sowie die thematische Zuspitzung im Wahlkampf ist die Voraussetzung dafür, dass grüne Spitzenpolitiker/innen die von ihnen bevorzugten Ressorts reklamieren und in Verhandlungen auch durchsetzen können.
Dies wird in den Fällen sichtbar, in denen grüne Spitzenkandidat/innen Ressorts jenseits von Umwelt übernehmen. Beispiele hierfür sind Karoline Linnert (Finanzen; Bremen), Sylvia Löhrmann (Schule; Nordrhein-Westfalen), Eveline Lemke (Wirtschaft und Energie; Rheinland-Pfalz), Tarek al-Wazir (Wirtschaft, Energie und Verkehr; Hessen) und Ramona Pop (Wirtschaft und Energie; Berlin).
4. Die Verantwortung eines Querschnittsressorts bietet Vorteile im Regierungsalltag – besonders für den kleinen Koalitionspartner.
Bevor das Kabinett einen Gesetzentwurf verabschiedet, bezieht das federführende Ministerium mitberatende Ministerien in die Erarbeitung ein. Zudem überprüft das Justizministerium die Rechtsförmigkeit des Entwurfs und das Finanzministerium dessen finanzielle Auswirkungen. Verantwortet ein kleiner Koalitionspartner zwei bis drei Fachministerien, aber kein Querschnittsressort, droht, dass er einen Gesetzentwurf erst im Kabinett zu sehen bekommt, weil seine Ministerien formal nicht mitberatend waren.
Das wäre zu spät, um umfangreiche Änderungen einzubringen. Im Regierungsalltag bietet deshalb ein Querschnittressort den großen Vorteil, jenseits des eigenen Geschäftsbereiches frühzeitig in die Erarbeitung von Gesetzesinitiativen einbezogen zu werden. Oftmals gewährt es Einblicke in die Initiativen des Koalitionspartners, was insbesondere für kleine Koalitionspartner, die nicht auf den Apparat und das Wissen der Regierungszentrale zurückgreifen können, von großem Wert ist.
Diese parteiübergreifende Einsicht von Landespolitiker/innen (Linhardt und Raabe 2015) teilen auch viele Spitzenpolitiker/innen von Bündnis 90/Die Grünen. Der Blick auf die Ressortzuständigkeiten in den Ländern legt nahe, dass Bündnis 90/Die Grünen diese Erkenntnis in die Regierungspraxis umsetzen wollen und vermehrt versuchen, Querschnittsressorts zu reklamieren.
Zuletzt verantworteten Bündnis 90/Die Grünen in sieben von zehn Koalitionen ein Querschnittsressort: in Niedersachsen, Hamburg, Thüringen und Berlin das Justizressort; in Bremen, Schleswig-Holstein und Baden-Württemberg das Finanzministerium. In der achten Koalition (Sachsen-Anhalt) verantworten die Grünen ohnehin nur ein Ressort, das Umweltministerium. Nur in Hessen und Rheinland-Pfalz regieren Bündnis 90/Die Grünen mit je zwei Ministerien ohne Querschnittsfunktion.
Viel Erfahrung in der Regierungspraxis
In den letzten zehn Jahren haben Bündnis 90/Die Grünen in den Ländern viel Erfahrung in der Regierungspraxis gesammelt. Nicht wirklich überraschend ist, dass sich das ökologische Selbstverständnis der Partei auch in ihren Verantwortlichkeiten wiederspiegelt. Umwelt-, Energie-, Agrar- und Verkehrspolitik stehen im Mittelpunkt grüner Regierungsarbeit.
Damit bringt die Partei ihre inhaltliche Präferenz zum Ausdruck. Die Expertise in diesen Themenfeldern wird ihnen auch von den Bürger/innen zugeschrieben. Sofern es das koalitionäre Kräfteverhältnis zulässt, greifen Bündnis 90/Die Grünen zudem auf Querschnittressorts zu, die ihnen als meist kleiner Koalitionspartner die Möglichkeit geben, frühzeitig über die Arbeit des Partners informiert zu sein.
Literatur
Bukow, Sebastian. 2017. Bundestagswahl 2017. Ergebnisse und Analysen. Berlin: Heinrich-Böll-Stiftung. Abrufbar unter https://www.boell.de/de/2017/09/28/bundestagswahl-2017-ergebnisse-und-analysen (28.11.2017).
Heinrich, Gudrun. 2002. Kleine Koalitionspartner in Landesregierungen. Zwischen Konkurrenz und Kooperation. Wiesbaden: VS Verlag für Sozialwissenschaften.
Jungjohann, Arne. 2016. Grün Regieren. Eine Analyse der Regierungspraxis von Bündnis 90/Die Grünen. Berlin: Heinrich-Böll-Stiftung.
Kropp, Sabine. 2001. Regieren in Koalition: Handlungsmuster und Entscheidungsbildung in deutschen Länderregierungen. Wiesbaden: Westdeutscher Verlag.
Linhart, Eric & Raabe, Johannes. 2015. Die Stärken unterschiedlicher Ministerien aus der Sicht von Politikern. Zeitschrift für Politikwissenschaft
[1] Der Beitrag bildet den Stand Anfang November 2017 ab. In Niedersachsen wurde die SPD/Grüne-Landesregierung Ende November durch eine SPD/CDU-Landesregierung abgelöst.
[2] Um die Trendaussage durch eine möglichst hohe Fallzahl zu verifizieren, berücksichtigt die Auflistung auch zwei Koalitionen (Rot-Grün in Nordrhein-Westfalen und Niedersachsen), die mittlerweile beendet wurden.
